资源税又迎改革关口税改或成为压垮骆驼的稻草-云情报

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20年来，一直在波动的资源税迎来了改革门槛。如何总结这个公共财政税收体系的成败，如何重新界定其功能边界？本刊深度报道《资源税评论:困境与突破》。

文字记者汪兆斌沈晓波

去年中国11万亿税收中，资源税占比不到1%。然而，它被赋予了节约资源和保护生态的重任。不幸的是，我们的资源不仅没有增加，反而越来越少。在现实中，我们也不得不面对日益严峻和恶劣的环境，如雾霾。

当然，资源税改革也是一个未完成的现实。三年前，沉寂了16年的资源税改革，以油气为突破口，在西部省份新疆启航。次年，油气资源税改革全面铺开。然而，占国内能源消耗70%的煤炭却没有被纳入改革范围。

业内有人认为资源税税率过低，没有触及企业真正的“痛点”，导致企业没有太多节约资源、保护生态的动力；另一方面，恰恰相反。目前能源企业处于整个经济下行压力之下，税制改革尤其是增税可能成为“压垮骆驼的最后一根稻草”。

在资源税改革问题上，地方政府和企业很难重叠立场。在担心经济基本面是否太难看，企业是否有承受能力的困境中，这种困境导致决策左右摇摆，最终只能选择“破局前行”。

在阻力较小的油气资源税改革之后，占能源比重最大的煤炭税改革已经拖了三年。三年来，涉及所有能源企业的资源税改革都实施了？这期间，还面临着哪些实际的纠葛，未来会走向何方？

重新审视改革

今年1月，前总理温家宝在财政部的调查中强调了几项重大改革，他只提到了今年要做的两件事，其中之一就是“资源税”。这也为重新审视资源税改革铺平了道路。

半年后的7月10日，核心部门高层对新的资源税调整发表了最明确的声明。在中美战略与经济对话第五次能源安全特别会议上，财政部部长楼继伟表示，中国将全面推进资源税改革，研究逐步将煤炭等资源纳入从价税范围，适当提高税负水平。这也将表明，以煤炭为突破口的资源税改革可能不远了。

长期以来，原本征收资源税的方式越来越脱离实际。“最初，资源税是根据企业超过12%的销售利润率征收的，但问题是，由于是根据销售利润的一部分征税，企业可以完全降低销售利润率，以避免资源税。”财政部财政科学研究所税务研究室主任孙刚告诉本报记者，“所以，这套办法是在出台几年后才改变的。改成‘定量征收’，这样收了谁也跑不了，企业也不要滑。”

资源税又迎改革关口税改或成为压垮骆驼的稻草

然而，16年来变化不大的资源税“量评”法又面临挑战。由于一开始资源税的“定量征收”，税率相对较低。但是随着资源价格的变化，在过去的十年中可能会增加几倍，但税率仍然保持在很低的水平，这使得资源税几乎失去了自身的价值。

比如孙刚说:“像煤炭资源税，税额本身就很低。煤四五十元一吨的时候，就是这么个标准。后来煤炭一路涨到八九百，甚至上千。一吨还是这个标准。老实说，对企业的影响微乎其微。”

在学者王蒙看来，虽然资源税近年来经历了一系列改革，但其总体思路和制度并没有改变，仍然沿用1994年的制度体系。“近几年的改革只是局部的修改和调整，并没有被体制所触动。”她说。

同时，很多人认为2010年在新疆启动的油气资源税试点项目为国内煤炭资源税的启动提供了借鉴。但问题是，在新疆油气税改革试点中，地方政府受益最大，地方企业无动于衷。

现实中资源税改革最大的受益者是地方政府。新疆资源税改革试点中，原油和天然气资源税由过去的“按量征收”，即每吨原油30元、每千立方米天然气7至9元的资源税调整为按产品销售额的5%征收。

相关数据显示，2012年新疆实现资源税69亿元，比2010年收入翻了一番，其中83%来自油气资源税。在随后的青海和内蒙古的试点扩张中，油气资源税的增幅是改革前一年的两倍多。毫无疑问，资源税自三年前实施以来，为地方财政补充提供了重要支持。

新疆财经大学公共经济管理学院教授周莉表示:“油气资源税改革确实给当地带来了一些税收。这是当地政府愿意看到的结果。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希解释说:“当时也考虑用这种方式增加地方收入，所以在新疆试点。山西用煤炭基金替代资源税。其实这是政府以另一种方式征收的。”

但在企业层面，资源税改革的动力远远不够。

原因是资源税和企业所得税的“权衡”降低了实际的增税效果。周莉向本报记者解释，从新疆试点情况来看，实行从价计税后，如果将2009年的油气价格折算成具体税额，原油税额是改革前的5.6倍，天然气税额是改革前的6.4倍，平均税负上升到4.49%。但资源税是内税，可以在所得税前扣除，相应降低了企业所得税的税基。这种“权衡”使得生产企业的实际税负并没有增加多少。

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同时，在全面推进资源税改革的同时，专项石油收入的起征点从之前的40元每桶提高到55元每桶，很大程度上抵消了加税的影响，企业整体负担基本保持不变。

面对地方政府受益匪浅，企业动力不足的现实，孙刚分析说“资源税是地方税，地方政府希望，企业不希望。中央需要站在第三方的立场，平衡地方政府和企业的关系。在这个过程中，地方政府有代言人，企业也有代言人！”显然，地方政府和企业之间的博弈可见一斑。

同时资源税对企业影响不大，导致保护生态、节约资源的动力不足。刘尚希说:“只要收回投资成本，他赚的钱越多越好。企业不会考虑其他问题。所以我们一直说，税收是进入招投标市场的一个楔子。是通过政府干预来遏制企业的外化。”

在刘尚希看来，引入资源税改革可以达到“一举两得”的效果，而且正是时候。他解释说，中央一再强调要调整结构，这恰恰是资源税能够实现的目标之一；同时，资源税的箭也能击中节能减排，促使企业努力节能。所以他认为资源税改革要抓紧完善方案，尽快出台。

现实带来的种种问题，使得原本的资源税备受争议，改革呼声更加强烈。

目前，在很多人看来，重新打开资源税改革的大门是及时的。“今年以来，经济增速下降，煤炭市场疲软。煤炭价格大幅下跌，价格保持在较低水平。现在是把煤炭资源税改为从价税的好时机。”中国人民大学教授安体富表示，地方财政紧张也“迫使”资源税改革尽快启动。

综上所述，虽然国家今年大幅度改革资源税，但前面仍有许多障碍。除了企业动力不足，还有复杂的税费矛盾，这也使得资源税改革不断深化，有些棘手。

严厉的税费

就现实而言，尤其是煤炭行业，民营企业很多，对资源税相当挑剔。问题是费大于税。

统计显示，国内煤炭行业承担的费用不少于88种，主要包括:矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、铁路建设基金、煤炭可持续发展基金等。同时涉及煤炭的税种有21种，分为一般、矿产资源、土地占用三类。主要包括:增值税、营业税、企业所得税、资源税等。

面对这样的现实，税制改革或加税无疑会触动能源企业的敏感神经。尤其是现在的煤炭企业。

事实上，在国内外经济增长放缓、能源结构调整的背景下，行业普遍断言煤炭行业的黄金十年已经不复存在，各种税费压得煤炭企业喘不过气来。在新疆，一些煤炭企业家直言不讳地告诉记者，“我们每年都要向国家缴纳大量的税收。如果要加税，先给我们公司减少其他费用。”

2012年重点煤炭企业亏损20%以上，煤炭行业景气指数下降5.18%，创下国际金融危机以来新低。今年人大期间，煤炭税费改革再次成为代表们热议的话题，煤炭企业“清费交税”的呼声越来越高。

据相关企业介绍，国内煤炭税费约占产品销售收入的13%，部分企业超过13%。中国煤炭工业协会副会长梁家轩公开表示，“资源税、矿产资源补偿费等很多项目属于同类型的资源税和费用，由于属于不同部门，很难合并，政府政策多，重复征收。因此，煤炭企业的税收负担越来越重。”

“据统计分析，2012年，规模以上煤炭企业增值税综合税率为8%，是全国工业企业平均水平的两倍多。煤炭企业的实际增值税率仅低于油气勘探行业和烟草行业。”梁对说道。

开滦集团董事长张文学也呼吁合并企业内部的重复收费。他认为，目前国内资源税在量化征收的同时，矿产资源补偿费也是从价征收；新获得的煤炭资源应支付采矿权价款。因此，对同一资源以多种环节和多种方式重复征收税费。

表面上看“税费错位”似乎是收费占0/12365；だよ税收的0。但从“费”的形成原因来看，资源税规模太小，在地方财政收入中所占比例较低。因此，地方政府无法从资源税中获得足够的收入来进行地方资源环境补偿，只能通过收费获得资金。

这种税费并存的现象有很多负面影响。一是政治问题多，导致各种税费之间缺乏明显的调整；二是收费单位为了部门利益最大化，随意设立项目，增加了企业负担；再次，税费的混乱使得资源税难以形成规模，制约了其筹集资金改善环境的功能。

正是因为现实中的税费错位，才让很多企业无所适从。对此，周莉表示，在现有机制下，理顺政府与企业的关系，明确税费关系尤为重要。“费用不变，资源税提高意义不大”。

尴尬的选择

无论是提高资源税税率，还是对煤炭进行“从价征收”的资源税改革，高层都格外谨慎。

今年两会期间，多位CPPCC全国委员会委员共同向联大提交了《关于完善油气资源收入合理分享制度的议案》。建议将资源税税率提高至8%，并改革整个油气资源税、资源税的征收方式以及中央和地方政府的收入分配比例。

增税的支持者普遍认为，由于国内资源税征收范围小，税率低，资源税在国家税收体系中的作用很小。目前，由于资源和能源战略地位日益突出，资源税在保护资源方面的作用没有得到充分发挥。同时，由于资源税在地位、功能和额度上的弱视，也导致了监管不力的尴尬局面。

新疆财经大学公共经济管理学院教授周莉认为，虽然以提高税负为核心的资源税改革被认为是政府与企业之间利益分配关系的重大调整。但她也直言，“通过提高税收负担的方式来改善企业对资源的保护，是行政控制的‘中国思维’。”

从理论上讲，改革带来的增税效应必然会增加生产企业的经营压力，促使企业加强管理，努力提高资源的利用率和利用率，降低综合成本。但是从试点省份和全面实施后的情况来看，这种动力机制还没有形成。

按照她的观点，最重要的是资源税和企业所得税的“权衡”降低了实际的增税效果。同样，中石油、中石化等大型央企在现实中话语权很大，可以从中央或地方政府获得其他利益，从而抵消资源税上调带来的压力。因此，她认为在现有机制下，加税是不合理的。

与此同时，很多人希望通过提高资源税来提高资源开采的回收率，这可能不是真的。新疆科技矿业设计研究院院长陈告诉《能源》杂志记者，企业提高资源回收率与税收无关。他解释说:“在处理矿产资源的采矿权时，合同中明确规定了回收率。如果矿山企业达不到这个条件，不具备这个能力，就不要接这个瓷活。”

另一个不容忽视的问题是，由于政策的摇摆不定，煤炭资源税“从价征收”的改革被推迟了。

事实上，早在2010年的西部大开发会议上，前国务院总理温家宝就明确表示，西部地区煤炭、原油、天然气资源税将从目前的“从量”改为“从价”。但后来在资源税改革细则中，只有石油天然气改革实行“从价征收”，而煤炭资源税改革并未实施。

对此，有分析师表示，煤炭约占中国能源结构的70%。政策出台时，整体价格处于上涨通道。考虑到各种压力，煤炭改革暂时搁置。正是出于这种担忧，财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，煤炭资源税改革正处于两难境地。

与油气相比，现在最困难的问题是煤炭资源税的改革。在经济蓬勃发展的时候，因为需求大，物价上涨，引入资源税改革。有人担心这样会火上浇油，导致无法控制的结果。

现在经济下行，煤炭价格下跌，业内人士都在鼓吹煤炭资源税改革。此时价格向下游转移，波动会小。但是，政策制定者担心企业受不了。目前煤炭市场低迷，对企业加税可能是“压垮骆驼的最后一根稻草”。

同时，煤炭成本上涨的传导效应也会给下游企业带来压力。在周莉看来，既然超过70%的煤炭用于发电，那么煤炭税增加带来的成本上升是否意味着电价也会上升。“煤电矛盾多年没有解决，可能会因为加税而变得更加激烈。当时的电厂呢？”她问。

总的来说，煤炭资源税的引入在煤炭形势繁荣或萧条的时候是行不通的。所以按照这个思路，煤炭资源税改革只能锁在笼子里，永远不会出台。

在刘尚希看来，由于能源价格上涨引起的税收变化，将会产生一系列连锁反应，也可能产生不利影响。当然人是可以补贴的。但是煤炭资源税改革迟迟不下，最重要的政府可能还是担心宏观调控的目标受到冲击。

刘尚希认为，任何有利于节能减排和结构调整的税制改革都应尽快出台，不应犹豫不决。对此，他表示，“事实上，即使我们面前有一些阻力，煤炭资源税改革也会被推动。”

资源税的未来

“虽然目前推行资源税有很多困难，但从整体和长远的角度来看，资源制度的改革计划应该尽快出台。这样有利于体现资源的真正价值。”刘尚希说。

过去，政府和企业都更注重国内生产总值和收入，而忽视了资源开发带来的生态风险。现在，这种风险越来越大，甚至演变成了危机。事实上，山西存在生态危机的风险。

资源税改革的定位是化解公共风险。面对日益增加的环境公共风险，有必要利用资源税杠杆进行煽动。然而，山西煤炭工业可持续发展基金(以下简称“煤炭基金”)几乎取代了资源税。

山西省发展和改革委员会宏观研究所所长李婷告诉能源记者，“资源税在新疆的实施非常有效。但对山西来说，不一定是好事。”他给记者算了一笔账。对于煤炭基金，山西省征收46吨，资源税征收30吨。两者相差16元。如果按山西去年煤炭产量9.13亿吨计算，意味着山西将损失140多亿元。

分析人士指出，山西之所以出现煤炭基金，正是因为煤炭资源税没有改革，所以地方政府有这个需要。但是，如果国家不从制度层面进行改革，地方政府就会做出自己的改变。除了国家批准的山西煤炭可持续发展基金，一些地方还推出了价格基金。不过这个改革不太标准。

"资金和税收在程序和监管方面是不同的."刘尚希解释说，政府基金可以放在地方基金预算中；税收规则应该纳入公共预算。地方政府领导人在资金使用上有更大的发言权。如果是税收，是在公共预算中，使用必须经过人大批准。

刘尚希担心资源税之外的各种煤炭基金。“从单个省来说，可能做得不错，但是从全国来说，如果所有地方都这样做，就会出现问题。这可能导致税制形同虚设。”

事实上，在煤炭资源税改革的下一步，业界的普遍认知是“清费”和“纳税”并举。所谓“清费”，是指在明确各种涉煤收费的基础上，取消一切不合理的收费。所谓“正税”，是指在“清费”的基础上，清理源头，完善税制，彻底解决税费界定不清的问题。

7月下旬，山西紧急发布《煤炭经济二十条》。其中最引人注目的是两项罪名的中止。目前矿山环境恢复治理保证金的提取标准为每吨原煤产量10元，矿山环境恢复治理保证金的提取标准为每吨原煤产量5元，均按月提取，计入生产成本；对于上述两项费用，规定要求暂停收取。这也被很多人解读为政府在给企业减负。

中国煤炭经济研究院提供的一份报告显示，今后省级以下地方政府设立的基金和收费应完全取消；同时，凡不符合国务院批准的山西省试点要求的省级征收资金和费用也一并取消；2011年11月30日《国家发展改革委关于加强发电用煤价格调整的通知》发布后设立的所有资金或收费项目，无论是否符合山西试点要求，都将一并清理。

资源税又迎改革关口税改或成为压垮骆驼的稻草

在“清费交税”的同时，更重要的是建立能源产品的价格形成机制。在周莉看来，由于资源税改革缺乏配套机制，“单兵推进”改革没有达到预期目标。

“资源税改革是实现经济社会可持续发展、建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择，也是促进经济结构调整、转变增长方式的必然要求。要实现这些目标，仅仅增加采矿环节的税收负担是不够的。更重要的是，上游环节税负的变化影响到社会经济发展的相关环节，以引导产业链下游企业和最终消费者的自觉转型。”她解释道。

资源税又迎改革关口税改或成为压垮骆驼的稻草

所以资源税改革的“单兵推进”并没有跳出地方改革的桎梏。只有全面推进资源税涉及的产品价格形成机制改革，才能实现资源税改革的预期目标。

与周莉的观点类似，财政部财政科学研究所所长康佳曾表示:“如果要启动新一轮财税改革，重点应该放在新一轮‘价格、税收、金融’的配套改革上。“价格”是煤电价格形成机制的改革，即中国基本能源产品的价格关系。“我们现在使用的电力中，超过80%是由煤炭开发的热能。从煤炭的开发到应用，环境问题和社会矛盾不断积累。

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