二胎计生政策调整调查：社会抚养费部门利益阻碍变革

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《21世纪经济报道》(胡新新)；李春在上海报道

核心提示:生育率是目前生育政策讨论的关键词。第六次人口普查被认为揭示了过去生育率被低估的事实。

生育政策调整的信号让整个社会对是否放开二胎充满了遐想。

一是国家卫生计生委官网在《为人民健康服务》实施方案中表示，要提高群众满意度，完善生育政策，适时出台调整方案。在回应“生育政策”话题时，卫计委官员并没有明确否认“单独生二胎”的传言。

此前，接近计划生育系统的人士透露，“十二五”期间可能会重启独生子女政策，但这一消息尚未得到官方证实。在生育政策的背后，关于中国的生育水平和人口结构对中国经济社会发展的影响一直存在着长期的争论。支持尽快放开的人认为中国已经到了必须全面放开生育政策的时间点，反对的人认为中国的生育政策与老龄化等社会问题没有直接关系，盲目放开也会带来生育反弹。

中国人口红利的消失，老龄化的到来，失去家庭的家庭的悲剧，是什么动机把生育政策的讨论提到了前沿？生育政策改变背后有哪些利益博弈？

备受争议的生育政策被放开了

生育率是目前生育政策讨论中的关键词。第六次人口普查被认为揭示了过去生育率被低估的事实。

根据第六次人口普查，截至2010年11月1日，中国大陆总人口为13.4亿。有学者推测中国的生育率明显偏低，甚至低于1.5，而不是人口当局多年坚持的1.8。

推断依据是“十一五”将2010年人口规模定为13.6亿，是在2005年总人口13.08亿的基础上，按照1.8左右的生育率计算出来的。但第六个总计划的数据比原计划少2000万。

目前世界上普遍认为生育率为2.1才能达到生育率更替水平，而中国已经处于低生育率的状况。按照1.5的生育率，下一代比上一代少30%。

生育率被低估这一事实的曝光，使得生育政策的讨论迅速进入公众视野。不仅如此，中国的老龄化问题也让人开始反思生育政策。

根据北京市国家老龄工作委员会办公室发布的第一本老龄事业发展蓝皮书——《中国老龄事业发展报告(2013)》，2012年中国老年人口达到1.94亿，老龄化水平达到14.3%。预计2013年老年人数量将超过2亿，达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%。同时，老年人的抚养比率从2012年的20.66%上升到2013年的21.58%。

"这使得(生育政策的讨论)像水中的一个球."清华大学教授王丰告诉记者，“如果我不讨论生育政策，我该怎么办？”

近日，卫生计生委官员回应老龄化问题，称中国老龄化问题与计划生育政策有一定关系，但这绝不是主要原因，是人类社会的普遍现象。

"无论如何，计划生育加速了人口老龄化的进程."上海社会科学院研究员梁在接受记者采访时表示。

许多支持放开生育政策的学者认为，计划生育使中国大多数城市家庭只有一个孩子。因此，中国不仅面临着比其他国家和地区更快的老龄化问题，而且面临着家庭的脆弱性。

本报采访的《鹿母》唯一一位女生，在美国读公共博士期间遭遇车祸，成为失败者之一。

根据“迪尔的母亲”的说法，“失去的孤儿”大多出生在20世纪40年代和50年代，独生子女政策最早是在20世纪80年代实施的。中老年人在等待享受家庭幸福的时候，遭遇不幸。

与单一的养老社会福利问题相比，学者们认为更重要的现实是，对于中国的经济发展来说，老龄化为中国埋下了隐患。

"但是劳动生产率的提高来自创新."长期关注人口问题的研究员梁建章说:“低生育率会影响一个国家和一个新地区的创新活力。”

放开生育政策有风险吗？

反对放开生育政策的学者认为，实行普遍二孩政策，目前条件尚不成熟，风险较高。

事实上，我们不能把现行的计划生育政策等同于“一胎化”。目前政策层面是有条件申请生二胎，城乡有差异。

根据现行政策，在城镇居民中，除夫妻双方均为少数民族或第一个孩子有非遗传性残疾的特殊情况外，随着2011年底《河南省人口与计划生育条例》的修订，全国31个省、自治区都放开了双独家庭生育第二个孩子的政策。

“双独家庭”是指夫妻双方都是独生子女的家庭。随着20世纪80年代计划生育政策的实施，独生子女家庭数量增加。

事实上，鉴于开放二胎带来的风险，已经有了“特殊区域生育政策”或“试点生育政策”形式的试验。

比如山西省临汾市翼城县，1985年开始实施“晚婚晚育加间隔”的有条件试点生育政策。这项政策允许当地农村居民在晚婚晚育的基础上普遍生育两个孩子，并延长第一个和第二个孩子的生育间隔。

梁是这个试点项目的负责人。在1979年第二届全国人口科学研讨会上的论文和发言中，梁·提出了实行“独生子女政策”的可能后果，并认为这是解决中国人口问题的最佳途径。在提交的论文中，还提出了“折衷”的“晚婚晚育延长间隔”方案。

对于为什么选择翼城作为试点，梁表示，与农村相比，城市的政策要求更严格。从实际生活条件来看，城市的经济条件允许一个家庭只生一个孩子；但是农村家庭需要的劳动力更多，农村要求独生子女生育比城市更难。

“在农村实行计划生育工作比较困难，所以允许我们进行实验。如果工作进展顺利，我们将不被允许做这件事。”梁对说道。

目前，这一试点被认为是证明释放二胎可行性的最有利证据。试点以来，翼城的出生率与周边地区相比并没有增加。

但也有怀疑论者认为，这是因为翼城试点是在生育政策相对宽松的农村地区进行的，对生育间隔有限制。如果试点放在城市，城市居民将因非法生育二胎而面临更严厉的惩罚。

一位曾违反计划生育生育生育二胎的母亲回忆说，1990年女儿出生时，他们缴纳了5000元罚款，夫妻双方都被“开除党籍，留校察看”，“没有因为找到关系被开除公职”。

本报采访的许多学者认为，在当前的社会经济条件下，即使在城市开放二孩政策，也只会在短时间内造成“补偿生育”，低生育率的现状无法改变。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所以江苏为例，发现女性生育意愿与现有子女存在差距。

2010年，在5295名已生育且符合二孩生育政策的已婚女性中，虽然有49.8%的人想生二孩，但只有27.3%的人生二孩，这说明二孩生育意愿与二孩生育行为之间存在差距。

对社会抚养费的质疑

在包括“Dier的妈妈”在内的很多人眼里，计划生育政策之所以不能出台，主要是因为目前对“超出生”家庭征收的社会抚养费。

现行《社会抚养费征收管理办法》中，社会抚养费的征收标准仅规定“当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均收入是征收的基本标准”，最终征收金额应根据当事人的实际收入水平和不符合法律法规的生育情况确定。

但长期以来，社会抚养费的收支一直是一个愚蠢的账户。

9月4日，国家卫生计生委回复北京、山东、广东、上海14位律师要求披露社会抚养费支付和审计情况的来信，称社会抚养费不属于中央财政收入，也不属于卫生。计划生育部门收入；社会抚养费收入没有对应的支出账户，不允许与计划生育支出挂钩，也不是一一对应。

在此之前，浙江律师吴友水于7月11日致函中国31个省市的计生委和财政厅，申请披露社会抚养费收支情况和去年的审计情况。根据吴友水从17个省收到的回复，社会抚养费征收总额超过156亿元。其中，江西收缴33亿多元，四川收缴24亿多元，宁夏收缴最少，约1253万元。

以江西省为例，2012年，江西社会抚养费征收达到33.86亿元，占县级财政总收入的2.1%。

本报记者询问了上海、河南、四川的养路费征收标准。这三个地方对城镇家庭实行了严格的二胎政策，每个人在出生前一年领取当地平均年收入的三倍。

以上海为例，2012年上海人均可支配收入为40188元，这意味着今年上海市城镇户口家庭生育二胎的成本超过24万元。对于农村人口，政策差异很大。

根据《上海市人口与计划生育条例》，夫妻一方是本市农业户口，一方是独生子女的，在生育二胎范围内。河南和四川的“单身”家庭按当地上一年人均年收入的三倍征收。

梁建章在接受本报采访时表示，这种“惩罚性罚款”是不合理的。“孩子在年轻时可能会占用社会资源，但长大后会回归社会，这最终是一个平衡的过程，因此很难证明收取社会抚养费是正当的。现在征收社会抚养费是不合逻辑的，因为它既不愿意透露人数，也不解释标准依据。”

作为限制二胎生育的收费政策，社会抚养费因收支不清而饱受诟病，部分地区甚至将社会抚养费作为地方政府收钱的工具。但在吴友水看来，二胎政策的放开与社会支持关系不大。吴友水说:“社会抚养费的减少影响到县级计划生育部门和乡镇，乡镇和县级计划生育部门的工作人员在国家政策决策中发挥不了多大作用。”。

杭州师范大学人口研究所所长王迪在2009年对江浙沪基层计划生育干部的调查中发现，各地70%以上的基层计划生育干部明确表示“现行计划生育政策需要放宽”，60%以上的计划生育干部认为“立即开始调整是最合适的”。

安徽省安庆市某乡镇计划生育工作人员在接受本报记者采访时表示，社会抚养费与当地计划生育工作人员的工资不挂钩，所以二胎放不放影响不大。

“社会支持不是大问题。我觉得主要是决策者的观念问题。”梁建章说。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥曾在一次人口发展研讨会上表示，目前人口政策调整的僵局是由于部门的短期利益，因此人口政策应该从部门决策转向社会决策。

吴友水也认同这个观点。他认为计划生育部门的一票否决制度实际上绑架了公安、教育等部门。“如果孩子不缴纳社会抚养费，他们将无法获得户口和入学。”

今年国务院机构调整，计生委和卫生部合并组建卫生计生委，被部分人口学家认为是人口政策调整的信号。

华东师范大学人口研究所所长丁金红在今年两会期间接受本报采访时表示，为了多年来把人口控制在符合我国经济社会发展的水平，计划生育部门的贡献是第一位的。但在综合生育率低于均衡值的条件下，完成了“该承包时就要承包”的历史使命。

但在今年早些时候公布的上海居住证计分政策的相关文件中，计划生育在外来人口能否享受大部分登记人口福利待遇的计分制度中，仍然扮演着“一票否决”的角色。

梁认为，计划生育是计划经济的产物，在当前的市场经济环境下，政府不应再干预生育行为，“特别是征收社会抚养费还会引起社会摩擦”。

事实上，有学者指出，在上海这样的大城市，由于政策生育水平远高于预期生育率和实际生育率，生育政策的本质和效果应该从限制生育的政策取向转变为鼓励生育的政策取向。

北京人口发展研究中心的调查显示，目前经济和养老政策因素并不是大多数家庭选择生二胎的原因。

同时，生孩子的费用(尤其是护理、住房、医疗、教育等费用。)而机会成本(抚养孩子的时间或者放弃工作的成本)也在不断增加。

虽然其他国家有许多通过经济手段鼓励生育的政策，但大多数都没有取得良好的效果。因此，事实上，即使放开生育政策，如何鼓励生育也将成为中国面临的另一个难题。

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