中国反垄断剑指何方

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不久前，电信业“反垄断”事件的爆发，再次将公众的注意力和争议带到了国有企业的垄断问题上，引发了社会对国有企业改革路径的反思。客观来说，垄断是市场经济的正常现象。简单地把它归咎于公有制，无疑是断章取义，甚至是重叠的意识形态混乱。

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20世纪90年代以来，国有企业改革经历了股权多元化和“大公有制”两个不同的发展阶段。然而，到目前为止，人们对如何正确理解繁荣的国有企业、社会主义公有制和反垄断的关系，如何理解社会主义市场经济中的“市场”本质，如何区分垄断本身的对错，仍然存在认知和实践上的偏差。

在国企第三次改革浪潮前夕，中国的反垄断会指向哪里？国企的改革方向在哪里？思维要超越左右，实践要理性务实。本刊希望通过集思广益，为中国反垄断及相关国企改革探索前进方向。

不公平发展:中国国有企业的垄断

事实上，中国的垄断行业是国有资本对行业的垄断和控制，是产权资格的垄断，甚至是公共权利的垄断。垄断行业“占优”，在治理上必然“占优”，在绩效上往往“差”，形成独资、独资治理、垄断、独享的“四独立”局面。

中国的垄断行业一般包括五类:一是国家自然垄断行业，如电信、电力、民航、邮政、铁路、石油等；二是区域性公用事业和基础设施产业，如供水、供热、燃气、公共交通、港口、垃圾处理等；三是本应属于企业管理但采用事业单位体制的行政垄断行业，如有线电视、医院等；第四，属于竞争性行业但在中国实行行政垄断制度的行业，如机车车辆制造业、核工业、航空空工业、飞机制造业等。；第五，特殊行业，如造币、烟草、盐、医药、能源、资源、殡葬等。目前，垄断行业约占中国国内生产总值的40%。

改革开放30年来，中国经济改革取得了显著成就，促进了中国经济的长期发展。但改革主要发生在竞争性行业领域，垄断行业改革滞后是不争的事实。虽然垄断行业取得了巨大的发展成就，但这种发展不符合科学发展观、和谐社会建设和经济发展方式转变的要求。因此，必须打破垄断，引入竞争，进行全面改革，实现垄断行业的科学发展。

公共权力垄断的“独角戏”

事实上，中国的垄断行业是国有资本对行业的垄断和控制，是产权资格的垄断，甚至是公共权利的垄断。即使在主要企业进行股份制改革和上市的电信行业，SASAC也通过全资集团公司间接控制上市公司的绝大多数股份。垄断行业“占优”，在治理上必然“占优”，在绩效上往往“差”，形成独资、独资治理、垄断、独享的“四独立”局面。

国有独资公司

国有独资模式，即原国有企业改制为国有独资公司。国有独资公司治理结构的主要特点是:一是产权结构单一，国有公司为独资公司；第二，没有股东会，政府充当所有者权益。股东会的职能由政府和董事会共同行使；三是董事会、监事会成员由政府任命，经理层人事安排主要由政府完成；四是董事会、经理层、党委交叉服务，几乎是“三支一队”。监事会受其领导。而垄断行业的国有独资公司只设立了与公司制度相适应的机构，却没有实现协调运行和有效制衡，这种“形似而不神似”，本质上与公司制度改革前的情况类似。

垄断行业的国有有限责任公司解决了国有资本的无限责任，但同时也产生了公司治理的新问题:一是难以落实独立的市场竞争主体和法人主体地位。国有独资有限责任公司不召开股东会是可行的，也符合公司法的规定。理论上讲，只要政府能够代表全体公民的利益，自然可以行使股东大会的职能；即使政府不能完全代表全民意志，也不可能在实践中找到更合适的组织。但《公司法》第六十六条规定，国家授权投资的机构或者国家授权的部门授权公司董事会行使股东大会的部分职权。第二，董事会、监事会和经理层的成员基本上由政府控制。董事长由政府党组织或人事部门直接任免或对其任免有决定性影响。这种情况原则上不违反公司制度的根本原则，但问题是政府选择公司董事长的原则是什么，是如何产生的？至于本应由董事会任免的总经理的任免，显然违背了公司制原则。当董事会、监事会和经理由政府控制时，他们的任免、职级、晋升等没有实质性的区别。，只不过他们的职业和政府公务员不同。第三，董事会、经理层甚至党委是交叉聘用的，成员几乎是同一组人组成的，不符合公司制度的基本原则。同时，监事会由党委副书记、工会主席、财务总监和职工代表组成，受企业直接领导；此外，董事会行使股东大会的部分职权，从而形成了国有独资企业法人治理结构的独特现象，即在政府授权的条件下，“自己任命自己，自己监督自己，自己考虑自己”。第四，垄断国企高管交流严重。在电信、电力、石油、航空等垄断行业的空，国有企业高管的交流极为普遍和频繁。同行高管的交流相当于国外反垄断法所指的“人员参与”或共谋现象，破坏了企业之间的竞争关系。

国有控股公司

在公司化改革过程中，垄断行业的国有控股有限责任公司通过国有股减持的方式向企业中的职工、社会团体和个人出售股份，逐步从单一投资者转变为多元化投资者。同时，国有股仍然保持着相当大的比重和控制地位。垄断行业的国有控股有限责任公司主要通过两种方式产生:一是股本总额和向社会公开募集的股本总额达到法定最低资本，股权结构分散，据此设立股份有限公司；另一种是通过引进外资或私人资本合资合作设立的有限责任公司。

国有控股有限责任公司增加投资主体，分散股份。因此，在公司的组织结构中设立了股东大会或股东大会。由于非国有股东的存在，政府对董事会、监事会和经理层的直接控制相对弱化。但是，问题还是很严重的。在股份有限公司中，一个常见的现象是国有股占主导地位，而公众股的比例很小，相对分散。在非国有股和国有股的博弈过程中，由于非国有股比例较小，它们已经处于弱势地位，其应有的投票权无法充分实现。所以存在一个普遍的问题，就是股东大会的权威在有限公司很难完全实现，甚至股东大会形同虚设，实权依然集中在代表国有股的政府手中。在这种情况下，公司治理结构类似于国有独资公司。总之，国有股垄断带来三个问题:一是经营者损害股东利益；第二，大股东损害小股东的利益；第三，大股东代表损害大股东利益。

垄断经营成为“主题曲”

长期以来，垄断行业的发展机制一直是垄断经营机制，主要表现在以下几个方面。

在经营环境方面，存在价格扭曲的问题。长期以来，在政府垄断体制下，一方面将一些行业服务作为公益产品对待，价格低廉；另一方面，一些行业的价格偏高，因为成本中有很多不合理的因素。一些不该录入的费用进入成本，包括行业内的高工资。根据从业人员的平均劳动报酬，2008年中国各行业的平均劳动报酬为28，898元，电信行业为45，745元，航空空运输业为76，331元，油气开采行业为45，712元，远高于中国各行业的平均水平，且成本构成较高。正是因为成本高，价格扭曲，资源配置不匹配严重。

进入壁垒仍然太高，无法形成有效竞争。在这方面，主要表现为不可及性、不平等性和同质性。“进不去”意味着进入壁垒严重，导致大部分部门竞争主体数量有限，产业集中度高。“不平等”是指现有企业和新企业处于不平等的竞争中。与新进入的企业相比，以前垄断市场的垄断企业具有压倒性的先入先出优势。同时，他们也凭借自身优势采取一些阻碍竞争的战略行为，难以实现有效竞争。“同质性”是指竞争主体的资本属性具有更高的同质性。也就是说，引入竞争的方式基本上是对国有企业进行拆分重组，只改变国有企业作为所有者管理的企业数量，或者只是调整国有企业的利益，并不产生基于明确产权的市场竞争主体，只能是软预算约束下的国有企业之间的“兄弟之争”。也就是说，在单一国有或国有投资为主体的结构中引入竞争，所有竞争对手只有一个利益主体，即国有资产所有者。这样，任何在竞争中被淘汰的企业，都将是国有资产的流失。可以说，自从垄断行业被“巨无霸”占领后，主管部门进入垄断行业的难度越来越大，虽然表面上可能想引入一些竞争。

监管存在缺陷。目前垄断行业的监管机构主要有三种类型:一种是政企一体、政府资本、政府监管的“一体”型，典型的是铁道部门(铁道部)、烟草行业(国家烟草专卖局)；二是政府与监管相结合，政府行业管理机构充当监管职能，如电信(工业和信息化部)、民航(民航总局)、邮政(国家邮政局)、市政公用设施部门(住房和城乡建设部及地方建设部门)；三是行政监管相对分离，比如电力行业(电监会)。目前只有电力行业成立了独立的监管机构，但在电价和电厂新建扩建两个关键领域与国家宏观部门存在职能重叠和交叉。除了缺乏独立的监管机构，政府监管职能可能缺失或越位。监管机构缺乏有效的监督和制约，决策过程透明度低，部分监管职能没有法律明确授权。

很难逃脱“短缺经济”的结局。计划经济的后果是短缺经济。垄断行业及其监管的结果也是短缺经济。中国的铁路、供水和污水处理、供气等垄断行业仍然严重短缺。目前，电力短缺问题备受关注，许多城市缺水、驾驶困难、停车困难、污水和垃圾收集处理越来越严重。每年春运高峰期，拿火车票都是政策制定者头疼的事。过去几年，一度让人看好的垄断性基础设施供给能力，在很多方面都无法满足日益增长的需求，呈现出新的短缺现象。

改革开放以来，中国垄断行业发展迅速，但也引发了许多社会问题。在社会转型过程中，中国也面临着就业、收入分配、贫困、腐败、资源和环境等问题。《1996年联合国人类发展报告》指出了有增长但没有发展的五种情况，即无就业增长、无声增长、无情增长、无根增长和无未来增长。“五不”发展在中国尤为严重。虽然“五不”发展是从整体经济来说的，但垄断行业的发展无疑加重了后果。

没有市场，如何深化改革

深化垄断行业改革，要坚持市场化改革方向。党的十六大政治报告、十六届三中全会决定、党的十七大政治报告等一系列政府文件明确提出了“深化垄断行业改革”的要求和部署，体现了党和政府深化垄断行业改革的决心。市场化是中国经济发展和人民福祉的根本出路。垄断行业改革应以政企分开、政资分开、政事分开为原则，建立政府部门行政管理、监管机构依法监管、行业协会自律服务的垄断行业监管新体系；鼓励民营经济进入垄断行业，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的竞争新格局；按照“产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理”的原则，建立现代企业制度。最后，垄断行业改革将形成供需平衡、价格合理、服务一流、竞争有序、生产高效、监管有力的市场体系。目前，随着改革不断进入“深水区”，各种畏难、动摇、怀疑、反对深化改革甚至歌颂垄断行业的声音都不同程度地存在，而每一个作为改革对象的垄断行业本身无疑就是对改革最大的阻力。在这种情况下，决策部门需要坚定地认为，有停顿或倒退就没有出路，坚持市场化改革方向，为垄断行业的改革奠定坚实的基础。

采取“全面渐进”的改革模式和路径。垄断行业改革是一项系统工程，涉及政府、行业、企业和公众等多个层面和主体，涉及产权、治理、运营、竞争、价格、监管等内容，涉及改革的模式和路径选择，涉及诸多外部约束和条件。而且这些主体、内容、条件、措施是相互联系、相互制约的，可谓“带头动全身”，改革极其复杂。改革的复杂性要求政府系统设计改革政策，谨慎选择改革模式和路径。在很多方面，如竞争模式、运营模式、产权模式、治理模式、价格模式、监管模式等。，单兵突进的方法必须是“折回”。一般来说，垄断行业的改革需要坚持整体渐进改革的总体思路，这是中国改革开放30年来总结的最基本的改革经验和路径。具体而言，在运营模式的选择上，需要在企业业务的范围经济性和竞争效率之间进行权衡，采用一体化的运营商运营模式，即混合运营模式。在竞争模式的设计中，需要在规模经济和竞争效率之间进行权衡和选择，采用有效的寡头垄断竞争模式。在产权模式方面，国有相对控股公司将是未来产权改革的一个重要方向。因为实证分析表明，在所有形式的国有企业中，国有相对控股公司的综合效率最高。在治理模式上，需要采取政府参与的重要利益相关者共同治理模式。在价格模式上，价格由市场决定将是改革的大趋势。在监管模式上，放松管制将成为改革的必然趋势。当然，放松管制的程度取决于垄断行业的竞争程度。此外，监管应逐步从经济监管向社会监管过渡，从专业部门监管向综合部门监管过渡。就具体路径而言，应遵循“三阶段”渐进改革路径，首先改革运营模式和竞争模式，其次改革产权模式和治理模式，最后改革价格模式和监管模式。

改革应由相对独立的综合机构进行。在中国过去的改革中，主要目的是解决短缺，因此改革的重点是企业发展。这种改革思路没有充分考虑消费者和公众的利益。而且由于很多垄断行业往往是政企合一，改革方案大多由改革对象自己制定，容易出现“自我完善”的现象，即改革方案的制定者永远不会制定对自己不利的改革方案。然而，改革进程必须考虑改革目标的承受能力。一个有效的制度安排必须考虑所有利益相关者的利益并取得平衡，否则，这一制度是不可执行的。中国垄断行业的改革往往缺乏博弈和利益平衡的过程。因此，在垄断行业改革的下一阶段，改革方案的制定、颁布和实施应由一个相对独立、全面、具有足够权限和执行力的监管机构来进行。只有国务院和国家发改委才能胜任这个任务。

反垄断首先要实现垄断行业的竞争再造。2008年，中国开始实施《反垄断法》。我国《反垄断法》对国有企业给予了很多豁免，特别是在关系国计民生的重要工业领域，要求保证国有经济的控制和主导地位。这样，《反垄断法》只能适用于竞争性行业，对垄断的国有企业无能为力。据国家工商行政管理局统计，1995年至2004年，全国工商局共查处垄断案件6111起，其中行业垄断案件5642起，行政垄断案件458起。然而，对这些案件的调查不是基于《反垄断法》，而是基于《反不正当竞争法》。到目前为止，《反垄断法》中关于国有企业垄断行为的案例很少，即2011年国家发改委针对中国电信、中国联通反渗透流量行为进行的调查，无果而终。中石油、中石化、中海油对中国石油行业几乎有100%的垄断。长期以来，油价涨跌互现，成为国人诟病的对象。因此，一方面要继续加大对竞争性行业的反垄断力度，同时通过改革、重组和重组，对垄断行业进行竞争性再造，使传统垄断行业尽快适用《反垄断法》的约束。

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