专家：户籍改革须剥离户口福利

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昨天，公安部副部长黄明公布了户籍制度改革时间表:到2020年，基本形成以合法稳定居住、合法稳定职业为户籍基本条件，以户籍为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

接受采访的专家认为，“特大城市户籍改革”和“基本公共服务均等化”仍然是户籍改革的难点。改革需要剥离户籍福利。

难度1

户籍福利阻碍改革

长期以来，随着时代的发展和社会管理的需要，原本以人口登记为基本职能的户籍制度逐渐附加了教育、社会保障、医疗等诸多社会福利和公共政策。如今，这已经成为户籍制度改革的最大障碍。

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民认为，户籍制度本身容易改变，关键是户籍所附带的制度、服务和权利不同，改革难度更大。

一方面，中小城市户口含金量不高，农业转移人口不愿意放弃原有的农村户口。一些乡镇干部仔细计算了农村户口的优势:农民可以在自己的宅基地上建造独栋房屋；就算不种地，国家粮食补贴，土地出让金等等。每年每亩有五六百元的收入；万一征地，部分郊区农民可能成为百万富翁。

另一方面，大城市，特别是特大城市，已经被移民潮淹没，交通拥堵、环境污染、教育医疗资源短缺等“疾病”日益明显。严格控制此类城市的定居条件是一种无奈而现实的选择。据新华社报道

[打破话题]

逐步统一城乡公共服务

公安部副部长黄明指出，户籍制度改革是一个渐进的过程。对于农业转移人口，要解决教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题。，暂时无法定居或不愿在城镇定居的，也为他们提供了一个按部就班、公平有序地定居的政策渠道。

“在近期内，有必要促进公共服务从登记人口向常住人口的扩展；从长远来看，要以义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、社会保障、住房和就业服务为重点，逐步完善符合国情、相对完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。逐步实现城乡基本公共服务的统一和服务水平的基本平衡。”NPC财政经济委员会副主席彭森说。

据新华社报道

难度2

城市越大，定居门槛越高

"户籍改革的难点在于大城市，尤其是特大城市."北京大学人口研究所教授陆杰华表示，改革开放以来，大城市和特大城市不断汇集教育、医疗等优质公共服务资源，导致城市越大，公共服务水平越好，落户政策门槛越高。

因此，目前特大城市陷入户籍制度改革的困境:一方面，必须严格控制人口，不能放松落户门槛；一方面，大量城市非户籍居民强行推行户籍制度改革，要求享受与公民同等的待遇。

北京社会科学院首都社会治安综合治理研究所副所长袁振龙表示，特大城市户籍制度改革处于人口控制和“户籍福利”均等化的两难境地。

以北京为例，在北京的800万流动人口中，很多人在北京工作或生活多年，或者有稳定的工作或稳定的住所。原则上，户籍背后的福利，比如公共服务，应该平等覆盖所有居住在北京的居民，无论户籍如何。但由于财力物力的限制，只能覆盖部分群体。由于土地资源和建设资金的限制，目前保障性住房的分配目标仍然以北京居民为主。

接受采访的专家表示，北京、上海、广州等备受社会关注的特大城市，仍难以将“合法稳定居住”和“合法稳定职业”作为户籍制度改革的基本形式。

[打破话题]

重新配置资源，激活小城市

如何解决特大城市户籍改革问题？陆杰华认为，特大城市人口集聚和规模扩张的主要原因在于城市发展管理理念。“这一直是一个行政而不是市场导向的城市发展管理概念。城市的行政级别在一定程度上决定了公共资源的分配。”解决特大城市户籍问题，必须改变城市行政发展模式，突破地方利益障碍。

陆杰华说，与以往户籍制度改革的思路相比，《决定》和刚刚结束的中央城镇化工作会议都释放了“市场化”的信号，“这是观念上的明显转变，市场是解决资源配置问题的办法”。

袁振龙表示，《决定》提出了两横三纵的城市带、东北和西部城市群的发展规划，从顶层设计层面对城市资源进行了重新配置。城市资源新布局将激发中小城市活力，减轻特大城市人口压力。如果中小城市的活力真的受到刺激，即使收入不如特大城市高，公共服务水平和空空气环境质量也比特大城市好，那么中小城市就有实力与特大城市竞争。

而中小城市要想和特大城市“竞争”，需要75%-80%的城市化。目前按常住人口计算，中国城市化率只有53%左右。“城市化率至少需要20年才能达到75%-80%。所以特大城市户籍制度改革只能一步一步来解决，”袁震龙说。

■外壳

云南

在农业转移人口的市民化过程中，落户城市的农民将在一段时间内被赋予“城乡兼备”的特殊地位，让农民享受到惠农政策，平等分享城市公共服务。

上海

今年上海开始实行居住证积分制，对在上海合法稳定居住工作的持证人给予积分。积分达到标准分的，可以享受相应的公共服务待遇。

■户籍改革时间表

1958-1978年

●控制居民账户迁移周期

1958年《中华人民共和国户籍条例》(全国人大)规定，户籍制度的职能由治安管理和人口统计逐步向社会控制转变，限制人口自由迁移的职能纳入户籍管理。

公安部下发的《居民登记表》左上角印有“户”栏，专门用来区分“农业”和“非农业”。

这种由“农业户口和非农业户口”管理的双重户籍制度，在人民公社体制下长期沿用，从而为农村人口向城镇迁移堵上了大门。

1979-1994年

●户籍宽松，过渡期

1984年，国务院颁布了《关于农民进城定居的通知》。

1985年9月6日，全国人民代表大会常务委员会审议通过了《中华人民共和国居民身份证条例》。

1985年，为了规范流动人口管理，公安部发布了《城镇暂住人口管理暂行规定》。

1992年8月，公安部颁布了《关于实行地方有效城镇居民账户制度的通知》，出现了“蓝印账户”，引发了账户买卖热潮。

1995-2001年

●户籍改革初期

1994年以后，国家取消了农业户口和非农业户口“二元结构”的划分。按居住地和职业划分为农业人口和非农业人口，建立了以常住、暂住、寄宿三种管理形式为基础的登记制度。改革的总体思路是逐步实现户籍证书管理。

1997年6月，公安部颁布了《小城镇户籍管理制度改革试点方案》。

2001年3月，国务院颁布了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。

2002

●城乡一体化户籍建设期

2007年3月4日，公安部会同国家发展改革委、教育部、民政部等13个部门，对户籍管理工作进行了全面调研，形成了《公安部关于进一步改革户籍管理制度的意见》(送审稿)。

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